Lokalne samouprave: izneverena subsidijarnost

foto: Marko MIletić

foto: Marko MIletić

Učestvovanje stanovništva u donošenju političkih odluka i rešavanju ekonomskih i drugih problema svoje lokalne zajednice strukturno je onemogućeno. Realne političke efekte nekadašnjeg rada lokalnih samouprava kapitalizam je nadomestio retorikom u kojoj se participacija građana postavlja kao temeljna stvar demokratije. Međutim, stvarno učestvovanje je omogućeno samo lokalnoj eliti koja radi za dobrobit kapitala a ne građana.

Neoliberalna politička matrica insistira na tome da je lokalnа samouprava podupirač demokratije, kičma decentralizovane moderne države, garant slobode i kreativnosti građanstva, te najpodesniji oblik organizovanja mesnog i regionalnog života. Ipak, sprovođenje ustavno-pravnih promena državnog oblika i društvenog sistema u Srbiji tokom dvadesetak godina tranzicije imalo je za posledicu da su opštine i gradovi (odnosno njihove uprave) postali zapravo legla korupcije, pozornice beskrupulozne partijske borbe i stožeri otuđenih birokratskih i političkih struktura. Time je ovaj deo državnog aparata je postao kanal implementacije kapitalističkih odnosa na lokalu.

Samoupravni socijalizam (koji je svom u središtu imao upravo lokalnu zajednicu kao skup radnih ljudi na lokalnom prostoru)1 srušen je pod izgovorom neefikasnosti celokupnog društveno-političkog sistema zasnovanog na delegatskom sistemu. U nedostatku idejne alternative, pod Miloševićevom vladavinom i prvim reformskim zaokretima, započelo se s primenom proverenih rešenja kojima se rukovodi ceo napredni svet.

Liberalna politička filozofija i pravna doktrina stavljaju lokalnu samoupravu za veoma bitan činilac u sistemu parlamentarne demokratije. Ona mora biti ustavom zagarantovana i dobiti efikasan upravno-organizacioni oblik i sažeto se iscrpljuje u principu subsidijarnosti,2 koji se svodi na postulat: na sve što lokalna zajednica može sama sebi da obezbedi ona ima neotuđivo pravo i obavezu, a samo kada su njene sposobnosti nedovoljne da ispuni zadatke prema građanstvu, viši državni organi preuzimaju njenu ulogu.

Međutim, u uslovima ratnog okruženja, restauracije višepartijskog sistema i uspostavljanja tržišne ekonomije, lokalna samouprava je potpala pod uticaj centralnih organa, pre svega oskudnim finansiranjem iz republičkog budžeta,3 ali i zaposedanjem upravnih struktura od lokala do nacionalnog nivoa stranačkim kadrom, koji je nedemokratske oblike odlučivanja iz svojih partija preneo na državne institucije.

Delovanje opozicije, koje se završilo petooktobarskom smenom vlasti, u jednom vidu njene političke borbe imalo je upravo osvajanje opština i gradova za odskočnu dasku u potpunoj smeni dotadašnjeg režima. Na tom fonu težnje za promenama, nove vlasti su u svojoj retorici iskovale parole o potrebi za demokratizacijom i zadacima ubrzane modernizacije lokalne samouprave, sve sa ciljem da ona postane uslužna institucija građana i podsticajni partner tržišnoj privredi.

Međutim, osim što su lokalne političke elite postale pouzdan partner kapitalu, opštine i gradovi postali su poprište ogorčenih stranačkih obračuna, često diktiranih iz partijskih centrala. Nepoverenje između različitih nivoa vlasti, ali i strateške potrebe političkih borbi, uslovili su da novi Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine, bude ograničen u svojim normativima, i tako nagovesti dugotrajnu stagnaciju u reformi ovog dela političkog sistema.

Ovim zakonom opštinama nije bilo vraćeno pravo na svojinu. Nasuprot liberalnom opredeljenju tadašnjih nosilaca političke moći, lokalna samouprava je sprečena da dobije materijalnu osnovu za svoju autonomiju, pa je time ekonomska i politička moć dodatno centralizovana od strane malobrojne elite. To još više pada u oči jer je samoupravni socijalizam ustavom, zakonom, institucionalnim rešenjima i celokupnim ustrojstvom privrednog sistema jedinicama lokalne samouprave garantovao vlasništvo nad građevinama, poslovnim prostorom, prihodima od samostalnih delatnosti, čak i osnivačka prava u ustanovama od komunalnog značaja, koja su obrazovana samoupravnim ugovorima s drugim opštinama, mesnim zajednicama i organizacijama udruženog rada.

Iako je novi zakon dopuštao zaduživanje plasiranjem opštinskih obveznica na finansijskom tržištu, taj povoljniji vid kreditiranja4 javnih i komunalnih ulaganja gotovo nije ni korišćen, a Novi Sad i Pančevo su ga prvi primenili tek 2011. godine. To je imalo za posledicu veće kamatno zaduženje kod banaka, a tadašnji Zakon o javnim nabavkama dopuštao je samo institucionalnim investitorima (penzijski fondovi, banke, osiguravajuća društva) da kupuju ovakve obveznice, dok je šire građanstvo bilo isključeno iz te trgovine.

Svemu ovome treba dodati da su prihodi lokalnih samouprava bitno poboljšani jer su im ustupljeni neki republički porezi,5 iz kojih se ranije deo sredstava izdvajao za njihove delatnosti. Ali ostaje i činjenica da se zbog neravnomerne regionalne razvijenosti Srbije povećala nejednakost u fiskalnoj snazi opština, što je za dalju posledicu imalo uvođenje dodatnih republičkih izdataka za ujedničavanje prihoda siromašnijih krajeva.

Novost zakona iz 2002. godine bila je i uvođenje institucije neposrednog biranja gradonačelnika na izborima u nekim opštinama. Zakonodavac se vodio primerom anglosaksonskih zemalja, jer se smatralo da se time postiže veća demokratizacija u strukturi lokalnih vlasti, uzajamnom kontrolom i raspodelom dužnosti između skupštine i gradonačelnika. Međutim, zbog bezobzirne političke borbe između stranka, ovakav vid organizacije lokalne samouprave završio je u kočenju donošenja važnih odluka, širenju korupcije, čestim prevremenim izborima, što je pogodovalo rasprostiranju nekontrolisanog uticaja domaćeg kapitala, ali i stranih korporacija6 na život i razvoj lokalne zajednice.

Ovde treba dodati i činjenicu da je referendum, kao oblik neposrednog odlučivanja građana, gotovo potpuno potisnut iz prakse, a zbor građana nema nikakvu obavezujuću snagu, čime se može zaključiti da je narod kao nosilac suvereniteta isključen iz procesa političkog odlučivanja, a njegova kontrolna uloga svedena samo na proteste. Ne treba ni reći da su time narušeni sami temelji demokratije u modernom društvu i da je samoupravni socijalizam, sa svojom organizacionom strukturom delegatskog sistema, bio daleko napredniji i pogodniji za izražavanje volje radnih ljudi i mesnog stanovništva.

Tokom 2007. godine donet je nov, i sada važeći Zakon o lokalnoj samoupravi, kojim se konačno opštinama i gradovima dodeljuje pravo raspolaganja imovinom. Međutim, u uslovima prezaduženosti, izazvane tranzicijskim promašajima, i usled aktuelnih mera štednje, ova mogućnost se upotrebljava za popunjavanje lokalnih budžetskih deficita, čime se problemi u razvojnim politikama produbljuju. Mesne zajednice su i dalje ostale ograničene u svom delovanju i finansijski gotovo potpuno zavise od opštinskog budžeta. Uloga gradonačelnika je umanjena i vraćen je njegov izbor preko skupštine. Mogućnost smene nosilaca lokalne vlasti narodnom inicijativom predstavlja gotovo nemoguć poduhvat, a pravo pokretanja pitanja ustavnosti i zakonitosti akata koje donosi skupština opštine pripada samo Ministarstvu za lokalnu samoupravu. Iskustvo pokazuje da su opštine često kršile odredbe zakona, ali i da je pravovremena reakcija sudova izostajala.

Sve ovo je pogodovalo da dve i po decenije lokalna samouprava bude poligon na kome se smenjuju korumpirane političke elite, koje su u potrazi za stalno izmičućim legitimitetom tražile podršku privatnog kapitala, a koji je sa svoje strane bio zaštićen državnim sistemskim zakonima. U takvim uslovima, lokalne zajednice su izložene ekonomskom propadanju, ekološkom zagađenju, urbanističkom haosu, kulturološkom osiromašenju i, može se reći bez preterivanja ‒ kriminalnoj autoritarnosti osionih interesnih grupa.

Javna i komunalna preduzeća posebno su na meti, kako pohlepnih partijskih kadrova tako i sve agresivnijih namera privatnih preduzetnika, koji žele usluge od opšteg značaja da komercijalizuju radi sticanja dobiti. Veliki deo krivice za očajno stanje u privredi baca se na pleća preduzeća čiji je osnivač lokalna samouprava, iako su, u mnoge od njih, kapital zapravo uložili radni ljudi iz doba socijalizma samodoprinosima i namenskim ulaganjem samoupravnih interesnih zajednica. Aktualna ekonomska politika štednje, koju sprovodi Vlada Srbije, pod plaštom podizanja efikasnosti javnih privrednih delatnosti priprema njihovu opsežnu privatizaciju, sve uz neoliberalnu demagogiju o navodno genetskom rasipništvu opštinskih preduzeća, prikrivajući činjenicu da su ona bila predmet posebne eksploatacije i kriminalnih poduhvata partijskog kadra, nad kojim građani nisu imali efikasnu kontrolu.

Za buduću levu politiku, u takvim uslovima, postavlja se zadatak da se na tekovinama socijalističkih koncepcija o neposrednoj demokratiji, pozitivnih iskustava iz doba društvenog samoupravljanja, zatim veoma zanimljivih rešenja participativnog budžetiranja iz latinoameričkih zemalja,7 uključujući dostignuća i znanja iz organizacionih i političkih nauka s postavkama ekonomske i socijalne kibernetike,8 osmisli koncept sistema lokalne samouprave koji bi odgovarao potrebama širih slojeva u nadolazećem dobu sve većih ekoloških, tehnoloških i globalnih izazova. Dosadašnji doktrinarni modeli lokalne vlasti, u zemljama ne samo evropske periferije već i zapadnih parlamentarnih demokratija, ne pokazuju moć da prevaziđu probleme koji su se nametnuli s razvojem kapitalizma, a pri tom su izgubili i demokratska obeležja.

  1. Ustav Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije u članu 116. izričito propisuje: „Opština je samoupravna i osnovna društveno-politička zajednica, zasnovana na vlasti i samoupravlјanju radničke klase i svih radnih lјudi“.
  2. Za detaljni prikaz termina i pojma subsidijarnosti videti: Ilija Vujačić, Supsidijernost i modernizacija lokalne zajednice u Mijat Damjanović (ur.), Lokalna demokratija, PALGO, Begorad, 2002.
  3. Zakonom o lokalnoj samoupravi iz 1995. godine opštinama je oduzeto pravo na imovinu. To je bio poseban udarac na autonomiju lokalnih vlasti. Nasuprot tome, u samoupravnom socijalizmu čak je i mesna zajednica imala sopstvenu svojinu.
  4. Obveznice lokalnih samouprava nose manji rizik ulaganja, pa su manje i kamate za njihov plasman. Grad Novi Sad je na ovaj način finansirao izgradnju kanalizacije u prigradskim naseljima i uštedeo oko tri miliona evra koje bi izgubio s komercijalnim kreditima.
  5. Porez na poljoprivredu, porez na imovinu, porez na nasleđe i poklon i porez na prenos apsolutnih prava.
  6. Od stranih investitora očekuje se spas od strukturalne nezaposlenosti izazvane upravo neobuzdanom privatizacijom. Iz tog razloga „gledanje kroz prste“ multinacionalnim kompanijama na državnom nivou pogoduje ignorisanju lokalnih pravnih akata i institucija, čije postojanje je obesmišljeno, a lokalna zajednica ostaje bez legalne zaštite od nepredvidivih eksternih troškova poslovanja krupnog kapitala.
  7. Nemanja Džuverović, Ekonomski faktori oružanih sukoba, Službeni glasnik, Jugoistok XXI, Beograd, 2013.
  8. Za podsticajni pregled videti poglavlje o dinamičkim modelima demokratije u Klaus von Beyme, Suvremena političke teorije, Stvarnost, Zagreb, 1977.
Print

Preporučujemo

DONIRAJTE

Share On Facebook
Share On Twitter
Contact us