Kuda vode putevi novca iz državnog budžeta – problematična politika javnih rashoda

Siniša Mali, Ministar finansija republike Srbije; Foto: Nemanja Jovanović / Kamerades

Predviđanja troškova iz budžeta su nepouzdana, a tokovi novca netransparentni. Tako ustrojen budžet podložan je političkim manipulacijama.

Kad god se neko od ministara/ki pojavi za govornicom na nekoj konferenciji, velika je verovatnoća da će pričati o tome kako su postigli mnogo velike stvari, napravili mnogo puteva, škola, bolnica, bilo to istina ili ne. Isto tako, često ih možemo čuti kako obećavaju da će izdvojiti neki novac za nešto. Međutim, gotovo nikada ne dobijemo odgovor na pitanje odakle će se novac izdvojiti, ili kojim će se novcem neka aktivnost finansirati.

Odgovori na pitanja odakle se novac izdvaja i kako se raspodeljuje novac koji je država prikupila na različite načine, mahom od svojih građanki i građana, nalaze se u rashodnoj strani državnog budžeta. Iako je prihodna strana budžeta značajna da bismo videli koje su društvene grupe najteže pogođene fiskalnom politikom koja se sprovodi, rashodna strana je znatno zanimljivija. 1

Nažalost, budžet je toliko obiman dokument da je nemoguće pokriti sve njegove aspekte u jednom relativno kratkom tekstu. Zbog toga će ovom prilikom biti reči o problemima čiji je uzrok sâm način na koji je državni budžet ustrojen – nepouzdanost procena pri planiranju i netransparentnost tokova novca.

Pre svega je važno razumeti da nije sav novac koji država prikupi naš novac od poreza. Novac prikupljen od građana i građanki direktno spada u izvor koji se zove opšta primanja i prihodi iz budžeta (koji će se u ostatku teksta nazivati prihodi iz budžeta). Pored toga, građani i indirektno pune budžet novcem koji je vrlo teško ispratiti, a spada u stavke transferi od ostalih nivoa vlasti, dobrovoljni transferi od fizičkih i pravnih lica, kao i deo sopstvenih prihoda budžetskih korisnika.

U izvorima finansiranja budžetskih korisnika se, pored pomenutog, nalaze i: donacije od inostranih zemalja, donacije međunarodnih organizacija, primanja od prodaje nefinansijske imovine, primanja od domaćih zaduživanja, primanja od inostranih zaduživanja, primanja od otplate datih kredita i prodaje finansijske imovine, neraspoređeni višak prihoda od ranijih godina, neutrošena sredstva od privatizacije od ranijih godina, neutrošena sredstva iz donacija iz ranijih godina, finansijska pomoć EU.

Budžet pun nepouzdanosti

Prvi i osnovni problem ovako ustrojenog budžeta jeste nepouzdanost. Budžet je pre svega projekcija, tj. predviđanje koliko će se novca skupiti za finansiranje budžetskih korisnika.

Izvor prihodi iz budžeta zasnovan je na prihodnoj strani budžeta čije su najveće stavke PDV i akcize. S obzirom na strukturu prihodne strane i najavljena povećanja akciza, sasvim je realno očekivati još veće okretanje građana/ki ka crnom tržištu roba, kao i smanjenje opšte potrošnje u legalnim tokovima, što u prevodu znači – manje prihoda državi, tj. prihodi manji od projektovanih. Ovo naravno za posledicu ima manjak novca koji država može da troši.

Sopstveni prihodi budžetskih korisnika poseban su zalogaj za analizu. Pre svega, ova prihodna stavka je izuzetno nepouzdana – ne postoji način na koji oni koji projektuju budžet mogu precizno predvideti sopstvene prihode budžetskih korisnika. U prevodu, to znači da postoji veliki problem pri planiranju budžetskih izdvajanja, i ukoliko se napravi pogrešna procena, ukupni prihodi budžetskih korisnika bivaju manji od planiranih, bez mogućnosti da se taj deficit nadoknadi iz drugih budžetskih izvora, jer sav novac ima svoju namenu, pa se ne može nadoknaditi na jednom mestu a da se ne napravi deficit na drugom.

Državni univerziteti, primera radi, sopstvene prihode pokrivaju kroz školarine, razne takse i naknade. Drugim rečima, ukoliko neki fakultet upiše manji broj studenata, ili veliki broj studenata odustane od studiranja zbog velikih troškova, sopstveni prihodi će biti manji. Krajnji efekat, kako se pokazuje poslednjih nekoliko godina, jeste da se školarine, takse i naknade povećavaju da bi se manjak nadomestio i time se još više opterećuju studenti i njihove porodice. Takav mehanizam, prebacivanje tereta na građane i građanke, primenjuju i ostali korisnici budžeta da bi popunili svoje budžetske rupe.

Osim pomenutih, i drugi izvori su nepouzdani, pa tako zakon o budžetu čak predviđa da postoji mogućnost da dođe do problema u finansiranju deficita putem zaduživanja i emisije hartija od vrednosti2 koji zavise od stanja na međunarodnom finansijskom tržištu. Dakle, postoji problem s pouzdanošću finansiranja prihoda koji iznose oko 635 milijardi dinara, od kojih će većina otići na otplatu prethodnih dugova.

Ovde se problem s matematičke prebacuje na političku ravan. Opasnost koja vreba iza ovih projekcija jeste mogućnost manipulacije ovim procenama, te posledično usklađivanje politike s fingiranim rezultatima. Drugim rečima i precenjivanje i potcenjivanje sopstvenih prihoda mogu biti osnova za buduće poteze vlasti u pogledu finansiranja važnih institucija i ministarstava.

Primera radi, namerno potcenjivanje sopstvenih prihoda u nekom od resora može za rezultat imati da se u budućnosti smanjuju davanja iz prihoda iz budžeta. Obrazloženje za takav potez može biti da se finansije mogu nadoknaditi iz sopstvenih prihoda jer podaci govore da taj sektor premašuje sopstvena primanja koja su pritom namerno potcenjena.

Obrnut slučaj je namerno precenjivanje, pa kada se pokaže da određeni resori nisu u stanju da ispune fingiranu projekciju, postoji opravdanje za nove rezove, mere štednje ili privatizacije određenih institucija. To je bio slučaj kad je stomatološka služba isključena iz opšte zdravstvene zaštite i time de facto privatizovana.

Iako ukupna sopstvena primanja čine oko 0.7% ukupnih rashoda države, oni čine znatan udeo u pojedinim resorima i institucijama. Primera radi, čak 34.15% finansija koje se odvajaju za više i visoko obrazovanje čine sopstveni prihodi budžetskih korisnika.

Tokovi novca

Drugi problem ovako ustrojenog budžeta je što se ne može ispratiti tok novca do krajnjih korisnika u pogledu izvora finansiranja. Isto tako se za određene izvore ne može ispratiti tok porekla novca. Tu je najspornija stavka transferi od ostalih nivoa vlasti jer se ne može videti od koga se uzima i koliko da bi se ta budžetska stavka napunila.

U pogledu tokova novca do krajnjih korisnika, situacija je malo drugačija. Primera radi, svako ko otvori budžet može videti da je Ministarstvu prosvete, nauke i tehnološkog razvoja (razdeo 26) dodeljeno nešto više od 200 milijardi dinara iz devet različitih izvora. Takođe možemo videti i koliko novca je predviđeno i iz kojih izvora za osnovno, srednje i više i visoko obrazovanje, ali tu se tok novca prekida. Možemo videti koliko će se za koji univerzitet odvajati novca, ali ne iz kojih izvora.

Drugim rečima, mi ne znamo koliko se novca odvaja za pojedinačne obrazovne ustanove po izvorima. Isto tako ne znamo iz kojih izvora se finansiraju plate svih onih koji svoju zaradu primaju od budžetskih korisnika.

Sve ovo može predstavljati problem zbog mogućnosti političkih manipulacija javnim novcem. Netransparentno određivanje ko dobija koliko novca iz kojih izvora može biti paravan za kažnjavanje i nagrađivanje politički neposlušnih, odnosno poslušnih.

Slična situacija je i s Ministarstvom kulture i informisanja. Mi vidimo da se novac za ovaj organ izdvaja iz devet različitih izvora. Isto tako možemo da vidimo da se u ovom razdelu samo jedna glava finansira sa stavkom sopstveni prihodi budžetskih korisnika, a to su Ustanove kulture, međutim ne znamo od koga će se očekivati da prikupi više, a od koga manje sopstvenih prihoda.

Budžetske anomalije

Sada kada znamo koji su nedostaci u ustrojstvu budžeta, možemo da istaknemo nekoliko stavki u budžetu koje mogu dobro da ilustruju loše rukovođenje državnim budžetom.

Ministarstvo privrede ima oko 35.9 milijardi dinara na raspolaganju. Od te sume, čak 14.8 milijardi (41.26%) namenjeno je privatnim kompanijama prema kojima država već ima obavezu da ih subvencioniše ili da u njih ulaže. Među ovim kompanijama su i velike svetske i neke domaće privatne kompanije, od kojih su neke: FIAT, Air Serbia, NCR, Mei Ta, Johnson Electric, Leoni, Yazaki, Norma, Continental Automotive, Berteks, Adient Automotive, Contitech Fluid, La Linea Verde. Istovremeno, u izvorima finanansiranja Ministarstva privrede, primanja od inostranih zaduživanja iznose oko 12.2 milijarde dinara. Drugim rečima, bez zaduživanja, država ne bi mogla da isplati subvencije privatnim kompanijama, a najveći deo tih subvencija odlazi velikim korporacijama.

Što se tiče Kosova, problemi s finansijama su posebna priča. Stavke koje su u budžetu izričito namenjene „AP Kosovo i Metohija“ (građanima, organizacijama, institucijama) u zbiru čine oko 9.93 milijardi dinara. Potencijalno ova suma može biti i veća, i osnovana je pretpostavka da jeste, ali bez transparentnosti u pogledu krajnjih korisnika, iz budžeta se ne može utvrditi u kojoj je to meri.

Specifična politička situacija s Kosovom čini kontrolu trošenja i tokova novca izuzetno komplikovanom. Jedan od razloga za to je što nijedna inspekcija Republike Srbije ne posluje na toj teritoriji, kao ni državna revizija. Štaviše, na najvećem delu teritorije Kosova, Republika Srbija de facto nema nikakve poluge vlasti. Zbog toga neki podaci zaista deluju sumnjivo.

Primera radi, svi upravni okruzi koji se finansiraju iz republičkog budžeta (uključujući i one koji se nalaze na teritoriji koju Republika Srbija tretira kao AP KiM) imaju na raspolaganju između 5 i 30 miliona dinara, svi osim jednog. Kosovsko-pomoravski upravni okrug, koji čine opštine Gnjilane, Novo Brdo, Kosovska Kamenica i Vitina ima na raspolaganju 338 miliona dinara. Ovaj upravni okrug nalazi se blizu Bujanovca, Preševa i Vranja, dakle poprilično udaljeno od severa Kosova, gde Republika Srbija drži minimalne poluge vlasti, ako se one tako uopšte mogu nazvati. Takođe značajno, načelnik ovog upravnog okruga je, barem do prošle godine, bio Radovan Stojković, naravno, član SNS-a. Povrh svega toga, dodatnu sumnju budi činjenica da je najveći deo tog novca (330 miliona) namenjen za stavku Novčane kazne i penali po rešenju sudova.

Zatim, zanimljivost vezana za Ministarstvo odbrane. Ono će imati oko 26.6 milijardi dinara više na raspolaganju u odnosu na prethodnu godinu, uzevši u obzir sve izvore finansiranja. Međutim, ako pogledamo koliko će iz svojih džepova direktno izdvojiti građani i građanke, videćemo da se radi o sumi koja je za oko 26.7 milijardi dinara veća u odnosu na prošlogodišnju.

Krajem 2018. godine u medijima se uglavnom moglo videti kako svi resori i državni organi očekivaju povećanja finansija. Najavljivan je budžet kakav do sada nismo imali, a hvalospevi nisu manjkali. Međutim, nigde se nije spominjalo da preko 30% svog novca koji je država prikupila na ovaj ili onaj način služi za otplatu javnog duga prema domaćim i inostranim poveriocima, što naravno spada u domen Ministarstva finansija.

Takođe nije nigde rečeno da će se skoro 15 milijardi dinara, mahom iz zaduženja, iz državnog budžeta preliti u džepove privatnih, mahom stranih velikih kompanija, istih onih čiji radnici i radnice štrajkuju i rade u neljudskim uslovima, dok će dug i kamatu plaćati građani i građanke Srbije.

Potencijalno rešenje za neodgovorno trošenje budžetskog novca može biti potpuni remont državnog budžeta. Za početak, neophodna je transparentnost. Za svaki dinar se mora znati odakle dolazi i za šta će biti korišćen. Ako se zadržimo na primerima iz teksta, dakle, za svaki univerzitet se, pored toga koliko se novca izdvaja, mora znati i iz kojih izvora. Isto tako se mora znati i mora biti javan svaki priliv u budžet. Dakle, ako postoji stavka „transferi od ostalih nivoa vlasti”, mora biti dostupno od kojih nivoa i koliko se uzima.

Problem je u tome što manjak transparentnosti nije najveća boljka ovog budžeta, već je to politika upravljanja njime. Samo i isključivo od politike koja se sprovodi zavisi da li će i u kojoj meri budžet biti transparentan, kao i kako će se novac trošiti. Kada se vodi politika koja favorizuje krupni kapital i kada je korupcija na visokom nivou, kao što je slučaj u Srbiji, osnovano je sumnjati da se sa toliko nepoznanica u vezi s tokovima novca pokušava nešto sakriti.

  1. Zakon o budžetu Republike Srbije dostupan je na sajtu Skupštine Srbije. Da bi se u potpunosti razumela svaka stavka ovog zakona, neophodno je imati u vidu da su sve one definisane Zakonom o budžetskom sistemu kao i Pravilnikom o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem.
  2. U članu 2 Zakona o budžetu za 2019. godinu može se pročitati sledeće: U slučaju da nije moguće ostvariti primanja po osnovu zaduživanja u planiranoj proporciji između zajmova i emitovanih državnih hartija od vrednosti na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu, moguća je promena strukture u okviru datih izvora finansiranja, uz uslov da se ne pređe ukupan iznos planiranih sredstava za datu namenu u visini od 630.000.000.000 dinara.
Print

Preporučujemo

DONIRAJTE

Share On Facebook
Share On Twitter
Contact us