Korona fond za oporavak od 750 milijardi evra: dogovor koji je (za sada) spasao EU

Emanuel Makron i Angela Merkel na EU samitu, jul 2020; Izvor: Council of the European Union; ©European Union

Krize redovito izoštre nejednakost i nedostatak solidarnih politika i mehanizama unutar Evropske unije. Težina posledica pandemije izazvala je određena odstupanja od uobičajenih odgovara na krizu.

U trenutku kad smo saznali da sprečavanje širenja epidemije koronavirusa van granica prvobitnih lokalnih žarišta u Kini i Italiji neće biti moguće, kao i da su jedini efikasan način borbe protiv koronavirusa mere socijalnog distanciranja, postalo je jasno da, osim ogromnih zdravstvenih posledica, svet u narednom periodu očekuje i ekonomska kriza neslućenih razmera.

Prema poslednjim podacima, bruto domaći proizvod (BDP) Evropske unije u drugom kvartalu ove godine dostigao je pad od 11,9%, što predstavlja ubedljivo najveći ekonomski pad otkako se podaci prikupljaju na ovaj način. Najveća ekonomija EU, Nemačka, pala je za 10,1%, što predstavlja najveći pad kvartalnog BDP-a ove zemlje u poslednjih 50 godina. Evropska komisija predviđa da će stopa pada evropskog BDP-a na kraju 2020. godine iznositi 8,3%, mada je realno da ta stopa bude i veća. Poređenja radi, u doba ekonomske krize 2009. godine BDP Evropske unije pao je za 4,3%.

Koje je ekonomske mere EU do sada sprovela?

Evropska centralna banka (ECB) je od početka pandemije sprovela niz ekonomskih mera s ciljem da obezbedi neophodnu likvidnost banaka i ekonomskih sistema. Najznačajniji instrument predstavlja takozvani Pandemic emergency purchase programme (PEEP), kojim se ECB obavezala da će do kraja 2020. godine kupovati evropske državne i privatne obveznice u vrednosti do 750 milijardi evra i na taj način upumpati ogroman novac u sistem. Kasnije je budžet za ovaj instrument povećan za dodatnih 600 milijardi, dok je vreme sprovođenja ove aktivnosti produženo do juna 2021.

Već 23. marta EU je odlučila da prvi put od uvođenja Pakta o stabilnosti i razvoju, aktivira izlaznu klauzulu kojom se suspenduju sva strukturna prilagođavanja koja su bila uslov sprovođenja mera fiskalne ekspanzije zemalja članica. Drugim rečima, zemlje EU više nisu morale da prilagođavaju svoju fiskalnu politiku u skladu s targetom godišnjeg deficita do 3% BDP-a i javnog duga do 60% BDP-a. To je omogućilo zemljama EU neophodnu fleksibilnost u formulisanju i sprovođenju programa fiskalne ekspanzije radi minimiziranja negativnih posledica pandemije. Samo nekoliko dana kasnije, Bundestag je suspendovao tzv. debt break, ustavni amandman koji je ograničavao dozvoljeni federalni deficit na maksimalnih 0,35% kako bi Nemačka mogla da realizuje ambiciozan paket ekonomskih mera u vrednosti od 756 milijardi evra. Nemački ministar finansija, Olaf Šulc, već je najavio da će suspenzija pomenutog ustavnog amandmana biti neophodna i sledeće godine.

Nakon donesene odluke o suspenziji Pakta o stabilnosti i razvoju, devetnaest ministara finansija zemalja članica Evrozone nastavili su zasedanja u okviru Evrogrupe. Sve oči Evrope bile su uprte upravo u ove pregovore, jer se na osnovu njih moglo naslutitii na koji način će EU odlučiti da krene u one odlučnije korake u pogledu rešavanja novonastale ekonomske krize.

Početak pregovora nije bio obećavajući. Evrogrupa se vrlo brzo podelila u dva tabora – prvi, predvođen Italijom, Španijom i drugim zemljama koje su pretrpele relativno najveći deo ekonomske štete izazvane pandemijom i koje su zagovarale radikalnije i sveobuhvatnije mere ekonomske pomoći od bogatijih zemalja ka najviše pogođenim zemljama, i drugi tabor, predvođen bogatijim zemljama čiji su glasnogovornici najčešće bili predstavnici Holandije i Austrije, koje su zagovarale pre svega zajmove i uslovljavanje ekonomske pomoći na dotad dobro poznat način.

Retorika je s vremenom postala i zapaljiva, a optužbe su prštale na sve strane. Najveći negativac u okviru Evrogrupe u očima velikog dela evropske javnosti ubrzo je postao holandski ministar finansija Vopke Hoekstra, koji je izjavama poput one da bilo koja ekonomska podrška van postojećeg mehanizma evropske stabilnosti (ESM), koji podrazumeva ispunjavanje rigoroznih uslova tzv. Trojke, oličenih u merama fiskalne konsolidacije – stvara moralni hazard, stekao nadimak „Gospodin ne”.

Hoekstra je na jednom od sastanaka čak rekao kako bi evropske institucije trebalo da istraže zašto neke zemlje EU (aludirajući na Italiju i Španiju pre svega) nisu imale dovoljno fiskalnog prostora da prebrode negativne ekonomske posledice krize, kao i da bi Evropska komisija trebalo da napiše izveštaj koji bi sadržao i odeljak „naučene lekcije” za ove zemlje, kako bi mogle da nauče na primeru drugih zemalja koje su bile uspešne u izgradnji odbrambenih mehanizama u slučaju finansijske krize. Najoštriji odgovor na ovu izjavu imao je portugalski premijer, Antonio Košta, koji ju je nazvao „odvratnom”, a potom je rekao i kako „niko nema više vremena da sluša iste izjave holandskih ministara finansija još od 2008, 2009. i 2010. godine”.

Glavno razmimoilaženje između dva suprotstavljena tabora bila je mogućnost uvođenja tzv. korona obveznica. Emitovanje korona obveznica EU u praksi bi značilo da bi se zemlje EU zajednički zadužile na finansijskom tržištu, što bi bio istorijski presedan i nešto protiv čega se većina uticajnih evropskih zemalja (u prvim redovima Nemačka) svim silama borila još od 2008. godine, kada se ovo pitanje i prvi put ozbiljno poteglo. Razlog tome je taj što bogatije zemlje EU poput Nemačke nisu htele da imaju ništa s dugom siromašnijih, južnih zemalja s periferije Evrope. Glavni argument za nepristajanje na zajedničko zaduživanje u vreme krize Evrozone nalazio se u samoj prirodi nastanka krize na zemljama periferije koja je prema dominatnom narativu bila isključivo i jedino interne prirode.

Tek sredinom marta su članice EU postigle kakav takav dogovor oko borbe protiv korone. Bogate države severa ne pokazuju interes za solidarne politike, međutim, upravo to im se može obiti o glavu; Foto: Nemanja Jovanović / Kamerades

Međutim, pošto je ekonomska kriza izazvana pandemijom udžbenički primer eksterno izazvane krize, ovaj argument je postao neupotrebljiv.

Upravo to je grupa od devet evropskih zemalja, koju čine Francuska, Belgija, Luksemburg, Irska, Italija, Španija, Portugal, Slovenija i Grčka, naglasila u svom pismu predsedniku Evropskog saveta, Šarlu Mišelu, u kome predlažu upotrebu instrumenta zajedničkog zaduživanja.

„Argumenti za upotrebu takvog zajedničkog instrumenta su jaki, budući da se svi suočavamo sa simetričnim eksternim šokom za koji nije odgovorna nijedna zemlja, premda njegove negativne posledice trpimo svi”, glasi jedna od rečenica pisma koji su potpisali šefovi ovih devet evropskih država.

U nastojanju smirivanja tenzija na evropskom tlu, nemački ministri spoljnih poslova i finansija, Heiko Mas i Olaf Šulc početkom aprila uputili su pismo štampanim medijima na francuskom, španskom, italijanskom, portugalskom i grčkom jeziku u kome se obavezuju na evropsku solidarnost u borbi protiv krize. Ovi nemački visoki zvaničnici su u svom pismu naveli kako im „ne trebaju Trojka, inspektori i program reformi za svaku zemlju koju bi napisala Evropska komisija”. Međutim, kao glavni instrument ekonomske pomoći najpogođenijim zemljama i dalje se pominjao Mehanizam evropske stabilnosti (ESM), dok o potencijalnim korona obveznicama nije bilo reči.

Nakon višednevnih intenzivnih pregovora u okviru Evrogrupe i zajedničke medijacije Nemačke i Francuske između Holandije, sa jedne, i Italije i Španije sa druge strane, devetog aprila je konačno postignut dogovor. Članice EU su se složile o lansiranju novih ekonomskih mera, čija ukupna vrednost iznosi 540 milijardi evra. Ekonomski paket mera sastojao se od 240 milijardi koje su putem nove kreditne linije ESM-a na raspolaganju zemljama u limitiranju negativnih ekonomskih posledica pandemije, 200 milijardi vrednim pozajmicama namenjenim evropskim kompanijama i 100 milijardi evra vrednom programu osiguranja u slučaju nezaposlenosti, koje bi države koristile za mere protiv otpuštanja radnika uključujući smanjivanje broja radnih sati radi očuvanja zaposlenosti.

Korona obveznice nisu imale svoje mesto u zvaničnoj verziji dogovora. Umesto toga, u nacrtu dogovora u okviru sekcije „Fond oporavka” našle su se samo dve rečenice koje su govorile o korišćenju novca iz budžeta EU kako bi se oživele ekonomije zemalja moguće i pomoću „inovativnih finansijskih instrumenata”. Iako nije bilo reči o količini novca, niti vremenskog roka do uspostavljanja takvog fonda, ove tri magične reči bile su dovoljne da italijanski ministar finansija izjavi kako su „evroobveznice na stolu”. Da suprotstavljeni tabor nije baš imao isti utisak može se zaključiti na osnovu izjave Hoekstre u kojoj kaže: „Jednostavno je. Evroobveznice su predlog koji za mene nije bio prihvatljiv, i nikada neće biti prihvatljiv.” Ono što je u tom trenutku bilo presudno jeste činjenica da je Nemačka iza ovog stava Holandije, ali i drugih zemalja evropskog Severa zvanično još uvek stajala.

Zaokret Nemačke

Uprkos dogovorenom paketu mera u okviru Evrogrupe, nepremostive razlike između evropskih zemalja u pogledu zajedničkog odgovora EU na ekonomsku krizu očigledno su i dalje postojale.

Međutim, šanse za postizanjem dalekosežnog dogovora na nivou EU znatno su porasle nakon što su Angela Merkel i Emanuel Makron u ime Nemačke i Francuske evropskoj javnosti predstavili plan prema kome bi se zajedničkim zaduživanjem svih zemalja EU stvorila sredstva za poseban fond namenjen ekonomskom oporavku pojedinačnih zemalja EU. Novac iz fonda za oporavak bio bi raspodeljen isključivo u vidu bespovratne pomoći zemljama EU koje su pretrpele najveću štetu usled pandemije. Ukupna vrednost ovakvog instrumenta finansiranja bila bi 500 milijardi evra.

Ova objava šefova država Nemačke i Francuske predstavljala je iznenađenje pre svega zbog odluke Nemačke da napravi potpuni zaokret (makar i privremenog karaktera) u svojoj spoljnoj ekonomskoj politici. Mnoge zemlje s periferije EU s pravom mogu da upere prst upravo u Nemačku kao delimičnog krivca za trenutno stanje svojih ekonomija, a posebno javnog sektora (uljučujući i zdravstvo). Upravo su beskompromisne mere štednje koje su zahvaljujući nemačkoj evropskoj hegemoniji postale neizostavan deo ekonomske politike južnih evropskih zemalja dovele do postepenog urušavanja zdravstvenih kapaciteta i posledično – jako limitiranih mogućnosti u kontekstu reakcije na bilo koju veću zdravstvenu krizu.

Međutim, ovoga puta, zahvaljujući zajedničkom delovanju nekih od najpogođenijih zemalja uz krucijalnu podršku Francuske, kao i određenim pritiskom koji je dolazio iz pojedinih ekonomskih krugova (čak i u Nemačkoj) Merkelova je bila primorana da preispita svoju ekonomsku poziciju. Pošto se i Francuska ovoga puta našla na dugačkom spisku zemalja koje su pretrpele ogromne zdravstvene i ekonomske posledice usled pandemije, Makron je bio svestan potrebe da francuskoj javnosti pokuša da plasira drugačiju sliku sopstvenog imidža, u kome više ne bi bio viđen kao strastveni zagovornik restriktivnih ekonomskih mera kako ne bi povećao šanse svojim političkim protivnicima u trci za novi predsednički mandat.

Stopama profita: O koronavirusu i o krizi; Evropska centralna banka u Frankfurtu; Foto: Epizentrum / Wikimedia Commons

Sa druge strane, Angela Merkel, suočena s rizikom stvaranja još veće političke krize u EU, pre svega usled rasta podrške evroskeptičnim političkim snagama na periferiji u momentu kada potencijal preoblikovanja geopolitičke moći u svetu doživljava svoj vrhunac, donosi odluku da je za opstanak EU, ali i Nemačke kao najvažnijeg geopolitičkog igrača u okviru iste, najbolje da stane na stranu zemalja koje zahtevaju veću ekonomsku solidarnost.

Nemačka će mnogo lakše ubediti svoje bogatije partnere poput Holandije i Austrije da ovoga puta naprave ustupak, nego što će ubediti južne zemlje, najviše pogođene krizom, da odustanu od insistiranja na većoj finansijskoj pomoći. Uostalom, u očima pojedinih analitičara stajanje na „pravu stranu” u ovom konfliktu potencijalno može i stajati rame uz rame u okviru „pozitivnog” političkog nasleđa Angele Merkel, zajedno s politikom otvorenih granica na početku migrantske krize.

Uprkos svemu, nemačko-francusku inicijativu nije očekivao nimalo lak zadatak u ubeđivanju ostalih zemalja EU da je emitovanje zajedničkog duga i posledična raspodela novca u vidu grantova najbolje rešenje za novonastalu krizu.

Premijer Austrije, Sebastijan Kurc npr. nastavio je da insistira da bilo koja pomoć na nivou EU mora doći u vidu pozajmica, a ne bespovratne pomoći.

Evropska solidarnost na testu

Desetak dana nakon što su Nemačka i Francuska predstavile evropskoj javnosti ideju o 500 milijardi evra vrednom fondu za oporavak, i Evropska komisija je podržala ovakvo rešenje.

Predsednica EK, Ursula fon der Lajen, predložila je stvaranje još izdašnijeg fonda za oporavak, koji bi pored 500 miljardi evra vrednih grantova, sada obuhvatao i dodatnih 250 milijardi zajmova zemljama EU.

Predsednik Evropskog saveta, Šarl Mišel, sazvao je vanredni EU samit za 17. jul, kako bi se na njemu šefovi zemalja EU dogovorili oko detalja uspostavljanja fonda za oporavak i usvajanja višegodišnjeg budžeta EU.

Uprkos nemačko-francuskoj inicijativi (uz podršku EK), premijeri četiri evropske zemlje koje su zajedno činile tzv. štedljivu četvorku i dalje su se oštro protivili ideji o zajedničkom emitovanju duga na nivou EU. Štedljivu četvorku činili su Holandija, Austrija, Danska i Švedska, dok je njihov najglasniji predstavnik i nezvanični lider grupe bio premijer Holandije, Mark Rute.

Lideri ove grupe zemalja zalagali su se za povoljne zajmove umesto bespovratne pomoći, i to uz strogu kontrolu trošenja novca isključivo na posledice pandemije kao i funkcionisanja pravne države (targetirajući pre svega Mađarsku i Poljsku).

Ovakav stav štedljive četvorke naišao je na brojne osude iz redova drugih zemalja EU čije su ekonomije pretrpele najveću štetu usled pandemije, pre svega Italije i Španije, i koje su s pravom očekivale da većina novca iz budućeg fonda za oporavak ode njima.

Sadašnji nastup bogatijih zemalja EU previše ih je podsetio na krizu evrozone i mere štednje koje su nakon direktiva iz Brisela morali da implementiraju, a na to ovoga puta nisu bile spremni da pristanu. Sa druge strane, uslovljavanje pomoći funkcionisanjem pravne države, koliko god to dugoročno možda bilo opravdano, bilo je apsolutno nerealno. Krajnje je naivno očekivati da se vladavina prava u Mađarskoj može tek tako uspostaviti preko noći. Viktor Orban naravno nije propustio priliku da prozove Rutea da glumi „policajca Evrope”.

Tenzije na samitu postajale su sve veće, Merkelova i Makron su revoltirano napuštali sastanke, a prema navodima medija, francuski predsednik je u jednom trenutku čak i lupao šakom o sto.

Dani su prolazili, kompromisa nije bilo ni na vidiku, a javnosti je postajalo sve jasnije da se ovde ne radi samo o nekim bitnim odlukama o budžetu i finansijama EU, več da je reč o budućnosti same evropske zajednice.

Neuspeh makronizma u Francuskoj; Izvor: en.kremlin.ru

Od uspostavljanja Evropske unije bogatije zemlje poput Nemačke i Holandije višestruko su profitirale od postojanja jedinstvene zajedničke valute, jer su svake godine zahvaljući niskoj vrednosti evra mogli da računaju na visok izvoz svojih proizvoda u zemlje poput Kine ili SAD.

Niža vrednost evra značila je da će strani trgovinski partneri poput Kine u svojoj valuti platiti manje za iste proizvode, čime se njihova zainteresovanost za uvoz robe iz EU povećava.

Bez ostalih relativno siromašnijih zemalja EU koje koriste evro kao svoje valute, bogatije zemlje poput Nemačke i Holandije morale bi da izvrše apresijaciju svoje valute, što sa sobom povlači mogućnost visokog izvoza domaće robe na koje su ove zemlje trenutno navikle. Sa druge strane, kad nastupi kriza, zemlje poput Grčke ne mogu da devalviraju vrednost sopstvene valute i na taj način oporave svoje javne finansije, jer su se postojanjem evra odrekli monetarnog suvereniteta.

Kako bi ostali u EU, umesto sprovođenja ekspanzivnih fiskalnih mera, koje mnogo bolje deluju u vremenima krize, zemlje poput Grčke i Španije bile su prinuđene da sprovode restriktivne fiskalne mere koje su uvek išle na štetu već dovoljno uzdrmanog javnog sektora (poput smanjenja plata i investicija u zdravstvo, obrazovanje itd.).

Sada kad konačno mogu da ostvare benefite članstva u monetarnoj uniji zaduživanjem na finansijskom tržištu zajedno sa bogatijim zemljama Severa, po kamatnim stopama koje bi bile neuporedivo niže zbog kreditnog rejtinga EU kao celine, te da dobiju nazad deo novca iz zajedničkog budžeta EU, štedljiva četvorka blokira i takvu mogućnost.

Rute takav stav može da priušti s obzirom na to da se čak 71% biračkog tela u Holandiji slaže s pozicijom svoje vlade.

Sa gledišta „škrtica”, zajedničko zaduživanje na finansijskom tržištu predstavlja „moralni hazard”, kako je govorio Hoekstra.

Ipak, „moralni hazard” kada je u pitanju fiskalna politika Holandije, zemlje koju Hoekstra predstavlja, izgleda da ne postoji iako je ova zemlja na visokoj trećoj poziciji u rangiranju globalnih fiskalnih rajeva, odmah iza Bermuda i Kajmanskih ostrva. Upravo zahvaljujući takvoj politici, „Fiat” je odlučio da preseli svoje sedište u Amsterdam i uštedi između 20 i 30 miliona evra godišnjeg poreza koji bi otišao upravo Italiji.

I škrtice site i članice na broju.1

Nakon maratonskih pregovora, koji su trajali duže od četiri dana, čime je ovaj EU samit postao drugi najduži u istoriji, kompromis između dve „zaraćene strane” ipak je postignut.

Evropska komisija, koja će upravljati fondom za oporavak, zadužiće se u ime svih članica EU na finansijskom tržištu za planiranih 750 milijardi evra. Međutim, škrtice su uspele da predloženih 500 milijardi u obliku grantova ili bespovratnih sredstava spuste na 390 milijardi, dok će ostatak od 360 milijardi evra biti isplaćeno u vidu zajmova. Grantovi će se dodeljivati na osnovu ponderisane formule čija će vrednost 70% biti određena tzv. indikatorom otpornosti koji se određuje na osnovu ukupne populacije zemlje i dugoročne nezaposlenosti, dok će ostalih 30% vrednosti formule biti određeno prema ekonomskoj šteti koju je virus izazvao u vidu pada BDP-a.

Prema ovom planu, najveći deo bespovratnih sredstava trebalo bi da ode Italiji (oko 81 milijardi) i Španiji (oko 70 milijardi). Pored ovog novca, Italija i Španija će dobiti dodatnih 127 i 70 milijardi evra iz fonda u vidu veoma povoljnih kredita.

Zauzvrat, sve četiri zemlje iz grupe „štedljive četvorke” ostvariće određeni „popust” za članstvo u EU. Naime, Holandija, Austrija, Švedska i Danska, kao „neto uplatioci” u budžet EU, ispregovarali su solidno povećanje godišnjeg povraćaja novca iz EU budžeta (Austrija je svoj iznos čak i duplirala), dok se Nemačka, koja prima skoro polovinu ukupne vrednosti ovih povraćaja (oko 3,6 milijarde), zadržala na postojećem nivou. Inače, ovaj tzv. rabat prva je ispregovarala Margaret Tačer u ime Ujedinjenog Kraljevstva davne 1985. godine, a namere Evropske komisije pod vođstvom Francuske pre ovih pregovora bile su da se ovaj mehanizam u potpunosti ukine.

Takođe, umesto izravnog vetoa na isplatu novca bilo kojoj zemlji koja ne troši novac na određeni način, za koji se sve vreme zalagao, Mark Rute je morao da se zadovolji samom opcijom sazivanja hitnog sastanka Evropskog saveta.

Kada je reč o vladavini prava kao uslovu pomoći, pravna metodogija je ostala prilično nedorečena i dvosmislena, što je stvorilo prostor za potpuno kontradiktorne poruke lidera Poljske i Mađarske, koji su proglasili pobedu u eliminisanju ovog uslovljavanja EU s jedne, dok se sa druge strane moglo čuti slavodobitno najavljivanje postojanja ovog uslova prvi put u istoriji EU.

Oko dve trećine novca iz fonda za oporavak biće raspodeljeno 2021. i 2022. godine, dok će krajnji rok za povraćaj celog duga biti 2058. godina. Lideri EU su za sada dogovorili uspostavljanje poreza na plastični otpad na nivou Evrope, ali to predstavlja tek mali korak ka obezbeđivanju izvora finansiranja fonda za oporavak. Pitanje duga u narednim godinama ostaće pitanje od milion (ili u ovom slučaju trilion) dolara. Iako je došlo do izvesnog odstupanja od dosadašne ekonomske prakse u ovom pogledu, izvesno je da će rešenje ovako važnog pitanja zahtevati mnogo ambicioznije promene u budućnosti.

Ministar spoljnih poslova Francuske je pred kraj samita izjavio da je „ulog ovih pregovora prisutnost Evrope među svetskim silama u XXI veku. Da li će pored SAD i Kine biti mesta i za EU?”. Zahvaljujući velikom stepenu političkog pragmatizma koji ih odlikuje, lideri Nemačke i Francuske su shvatili da je neophodno da promene nešto – kako bi evropska pozicija ostala nepromenjena. Evropska unija, za sada, nastavlja da postoji.


  1. Ovaj naslov je prvi upotrebio Andrej Ivanji u svom tekstu za Vreme.

Preporučeni članci

Smatramo da je jako važno da kritičko novinarstvo ostane van komercijalnih interesa.

Podržavajući naš rad individualnim donacijama iz zemlje i inostranstva pomažete nam da ostanemo nezavisni.

Sva podrška je dobrodošla!

 

DONIRAJTE