Grupa od preko 30 ekspertskih organizacija, građanskih i neformalnih inicijativa uputila je u junu molbu nadležnim službama Gradske uprave grada Beograda i Skupštine grada Beograda da u što kraćem roku organizuju javne prezentacije Generalnog urbanističkog plana (GUP) Beograda 2041 koji se našao na ranom javnom uvidu od 17. do 30. juna 2022. Glavni urbanistički plan je krovni strateški dokument koji određuje pravce razvoja grada za narednih 19 godina, te je neophodno da javnost bude adekvatno obaveštena i konsultovana u vezi sa izradom tog važnog dokumenta.
Kao što je to već godinama praksa, konsultacije sa javnošću su se svele na puku formu: građani su kroz rani javni uvid isključivo dobili priliku da se informišu o GUP-u na tri punkta u centralnoj gradskoj zoni koji su bili dostupni u radno vreme tokom radnih dana. Nije učinjen nikakav napor da se kroz javne prezentacije građanima na adekvatan način predstavi sadržaj ovog kompleksnog dokumenta od 180 strana, što je preduslov za bilo kakvu javnu raspravu koja bi građanima omogućila da utiču na izradu GUP-a. Beograđanima je time po ko zna koji put uskraćeno pravo da utiču na oblikovanje njihove okoline, koja je proteklih godina izložena tektonskim promenama, često mimo njihove volje.
Beograd je poslednjih deset godina predmet nezabeleženih urbanističkih intervencija koje su mahom vršene u korist privatnih investitora, a nauštrb javnom interesu i zdravom razumu. Beograd na vodi i K-Distrikt će, kao najdrastičniji primeri brutalnog investitorskog urbanizma, zauvek ostati kao ožiljci u samom srcu grada, simboli jednog vremena u kome je zarad profita dozvoljeno otimanje najvrednijeg zemljišta i skrnavljenje najznačajnijeg kulturnog spomenika Beograda – Kalemegdana.
U odsustvu institucionalnog mehanizma koji bi građanima omogućio da utiču na oblikovanje njihove neposredne okoline, građani su primorani da se samo-organizuju kako bi zaštitili svoje interese. Po celoj Srbiji, nikao je bezbroj lokalnih inicijativa za zaštitu javnih prostora, kulturnih dobara i prirodnih resursa od investitorskih projekata koji se sprovode pod okriljem otuđene države koja ne vodi računa o javnom interesu. Većina štetnih investitorskih projekata prođe nezapaženo ili bez većeg otpora jer lokalna zajednica nema snage i kapacitete da se mobiliše. U retkim pojedinačnim slučajevima gde uspeju da se mobilišu, građani vode iscrpljujuću gerilsku borbu za očuvanje javnog interesa od nasrtaja investitora.
Nije uvek bilo tako. Prilikom izrade GUP-a 1972., tadašnje gradske vlasti su sprovele javnu raspravu u preko 200 mesnih zajednica u Beogradu. Građani su na tim javnim raspravama dobili priliku da se detaljno informišu o sadržaju GUP-a, da podnesu komentare i da predlože izmene plana. „Zlatni plan“, kako ga i dan danas nazivaju, postao je primer dobre prakse za uključivanje građana u urbano planiranje na svetskom nivou.
Oslanjajući se na to iskustvo, gradske vlasti su deset godina kasnije sprovele široku javnu raspravu povodom pripreme prvog i jedinog samodoprinosa uvedenog na nivou grada. Te 1982. je Izvršni savet grada Beograda po prvi put odlučio da uvede samodoprinos u 10 gradskih opština usled teške ekonomske krize koja je grad ostavila bez finansijskih sredstava za izgradnju prioritetnih objekata za komunalne delatnosti i saobraćaj.1 Nakon što su na osnovu društvenih planova razvoja opština i grada za period 1981-1985 definisane prioritetne oblasti za kapitalne investicije, predstavnici Izvršnog saveta su kroz konsultacije sa predstavnicima opština, Socijalističkog saveza, sindikata, i stručnjacima iz različitih oblasti okvirno definisali projekte koji će se finansirati samodoprinosom. Potom su tokom dva meseca organizovane javne rasprave u mesnim zajednicama i preduzećima u svim opštinama zahvaćenim samodoprinosom. Na tim javnim raspravama su čelnici gradske uprave i stručnjaci izlagali projekte građanima koji su tom prilikom imali mogućnost da izraze svoje mišljenje i predlože izmene projekata.
Te konsultacije nisu bile ograničene na sam sadržaj predloženih projekata, već su se vodile rasprave i u vezi sa pripremom referenduma za usvajanje samodoprinosa, kontrolom nad prikupljanjem i namenskim trošenjem sredstava, i nadzorom izgradnje objekata finansiranim samodoprinosom. Uzimajući u obzir zahteve i sugestije iznete na javnoj raspravi, sastavljen je predlog odluke o uvođenju samodoprinosa za period od 1. jula 1982. do 30 juna 1986. godine koji je izglasan na referendumu koji je sproveden na 4.750 glasačkih mesta u radnim organizacijama i mesnim zajednicama.
Ovi primeri svedoče o tome da je moguće drugačije upravljati gradovima i opštinama. U poređenju sa današnjim sistemom javne uprave, samoupravni socijalizam je pružao mnogo veće mogućnosti građanima da neposredno upravljaju sredinom u kojoj žive. U to doba, mesne zajednice su igrale ključnu ulogu u uključivanju građana u oblikovanje javnih politika i donošenje odluka na lokalu. Iako se danas mnogi još sećaju mesnih zajednica, koje su često predmet podsmevanja u javnom diskursu, malo ko zapravo zna šta je bila njihova svrha i kako su one funkcionisale za vreme socijalizma.
Mesna zajednica kao osnova samoupravnog socijalizma u SFRJ
Mesne zajednice su nastale u SFRJ 1963. godine kao rezultat dve decenije razvoja mesne samouprave na osnovu narodnooslobodilačkih odbora koji su za vreme NOB-a uspostavljeni na oslobođenim teritorijama. U posleratnom periodu, narodnooslobodilački odbori su preinačeni u mesne odbore koji postaju glavni vid neposredne lokalne samouprave u seoskim sredinama, dok u gradskim sredinama tu funkciju vrše stambene zajednice. Te dve institucije su 1963. objedinjene u mesnu zajednicu koja postaje univerzalna lokalna samoupravna zajednica usmerena na razvoj neposrednog odlučivanja građana. Ustavom iz 1974. pojačava se značaj mesnih zajednica koje postaju „obavezan oblik samoupravnog organiziranja radnih ljudi i građana” i time su prepoznate kao „osnova jedinstvenog sistema samoupravljanja i vlasti radničke klase i svih radnih ljudi“.2
Samoupravni socijalizam je imao za cilj uspostavljanje društveno-ekonomskih odnosa u kojima se odvija emancipacija čoveka od svakog vida ekonomske eksploatacije i političke dominacije. Pored uvođenja društvene svojine i radničkog samoupravljanja u privredi, to je podrazumevalo raskid sa tradicionalnim institucijama predstavničke demokratije koje održavaju klasno društvo i društveno-politički monopol buržoazije. Radničkoj klasi je trebalo obezbediti neposredan uticaj na institucije državne vlasti kroz proces „podruštvljavanja“ države, odnosno prenos funkcija i nadležnosti državne izvršne vlasti na samostalne samoupravne organizacije i zajednice. To je podrazumevalo radikalnu decentralizaciju vlasti u kojoj je opština – komuna – prepoznata kao „osnovna socijalno-ekonomska ćelija društva“, odnosno polazna tačka „mehanizma neposredne socijalističke demokratije“.3 Komuna je trebalo da postane osnovna platforma za artikulaciju i integraciju samoupravnih interesa i potreba radnika izraženih kroz radničke savete u organizacijama udruženog rada (OUR), mesne zajednice u mestu stanovanja, samoupravne interesne zajednice (SIZ) u odnosu na zadovoljavanje potreba iz oblasti društvenih delatnosti (obrazovanje, zdravstvo, nauka, kultura, socijalna zaštita), i društveno-političke organizacije. U skladu s tim, skupština opštine je bila podeljena na tri veća – Veće udruženog rada, Veće mesnih zajednica i Veće društveno-političkih organizacija – u kojima su zasedali delegati birani u dotičnim samoupravnim organizacijama i zajednicama.
Delokrug mesnih zajednica je bio prilično širok. Prema Ustavu iz 1974., radni ljudi i građani su u mesnim zajednicama ostvarivali svoje zajedničke interese i solidarno zadovoljavali zajedničke potrebe u oblastima uređivanja naselja, stanovanja, komunalnih delatnosti, dečije i socijalne zaštite, obrazovanja, kulture, fizičke kulture, zaštite potrošača, zaštite i unapređivanja čovekove sredine, narodne odbrane, društvene samozaštite, kao i drugim oblastima života i rada.4
Pored toga što su građanima davale mogućnost da se izjasne po ovim pitanjima u njihovom mestu stanovanja, mesne zajednice su svojim žiteljima pružale niz usluga poput servisa za pomoć porodici i domaćinstvu, socijalne pomoći ugroženim porodicama, zaštite potrošača, rešavanje sporova, i drugo. Napokon, mesna zajednica je za mnoge prvenstveno bila mesto okupljanja za lokalnu zajednicu koju su meštani koristili za svakodnevnu društvenu interakciju i druženje. U mesnim zajednicama su se ljudi svih uzrasta sastajali da se druže, da igraju šah i druge društvene igre, a omladini je u pojedinim mesnim zajednicama omogućeno da otvore diskoteke. Zbog toga se o mesnoj zajednici govorilo kao o „proširenoj porodici“ čija je osnovna funkcija „briga o ljudima i razvoj humanih socijalističkih odnosa”.5
Mesne zajednice su se prvenstveno finansirale iz samodoprinosa, pogotovo u seoskim i prigradskim sredinama gde su građani sopstvenim prihodima i ličnim radom učestvovali u izgradnji lokalnih puteva, sportskih igrališta, električne mreže, vodovoda, itd. Pored samodoprinosa, mesne zajednice su dobijale sredstva iz budžeta opština kojim su sufinansirani projekti obuhvaćeni samodoprinosom i pokrivani fiksni troškovi mesnih zajednica, kao i od OUR-a koja su se nalazila na njihovoj teritoriji. Troškovi funkcionisanja mesnih zajednica su bili relativno niski s obzirom da su skoro svi ljudi koji su bili angažovani u radu mesne zajednice – sem sekretara, administrativnog sekretara i higijeničara/kurira – radili na dobrovoljnoj osnovi. To je bilo jedno od načela mesne zajednice: rad na dobrovoljnoj osnovi je trebalo da podstakne društvenu odgovornost i solidarnost i, u isto vreme, da spreči prekomernu institucionalizaciju mesnih zajednica. To znači da mesne zajednice nisu mogle da funkcionišu bez aktivnih pojedinaca koji su preuzimali inicijativu i motivisali građane da učestvuju u radu njihove mesne zajednice.
Činjenica je da je samoupravni socijalizam bio jednopartijski sistem u čijem rukovodstvu je postojao veliki strah da bi prepuštanje spontanosti u razvoju samoupravljanja išlo na ruku „snagama koje vuku nazad“ i da bi to vodilo u kontrarevoluciju.6 U tom kontekstu, rad mesnih zajednica se odvijao pod kapom Socijalističkog saveza radnog naroda (SSRN) koji je okupljao praktično sve društveno-političke organizacije, uključujući i Savez komunista Jugoslavije (SKJ) koji je igrao vodeću ulogu u SSRN. Socijalistički savez je igrao ključnu ulogu u uključivanju ljudi u rad mesnih zajednica, kao i u njihovom osposobljavanju i u vrednovanju njihovog rada. Ustav iz 1974. je predviđao da kandidate za članove delegacije mesnih zajednica predlažu i utvrđuju radni ljudi u Socijalističkom savezu, kao i da kandidacioni postupak sprovodi SSRN. Time je Socijalistički savez omogućavao Savezu komunista da ostvari uticaj na najnižem nivou organizovanja društva i da dobija povratne informacije „sa terena“ o potrebama i očekivanjima građana. SSRN je takođe bila poluga za regrutovanje kadrova za Savez komunista koji su nakon „stažiranja“ u mesnim zajednicama dobijali priliku da napreduju u političkoj strukturi opštine.
Ipak, uprkos političkom uticaju i kontroli partije, mesne zajednice su građanima davale mogućnost da znatno utiču na donošenje odluka vezanih za njihovu neposrednu okolinu u opštinama. Postojala su tri načina na koja su mesne zajednice uticale na donošenje odluka na opštinskom nivou. Kao prvo, mesne zajednice su imale direktan uticaj na skupštine opštine posredstvom delegata koji su ih zastupali u Veću mesnih zajednica. Delegati su imali mogućnost da, putem delegatskog pitanja, na dnevni red skupštine opštine izlažu konkretne probleme, potrebe i zahteve njihovih mesnih zajednica. Drugo, opštine su imale obavezu da uvaže godišnje i srednjoročne planove mesnih zajednica, da ih uzmu u obzir prilikom izrade opštinskih planova, i da stave sredstva na raspolaganje mesnim zajednicama za realizaciju tih planova. Dakle, inicijativa građana izražena kroz mesne zajednice je igrala važnu ulogu u društvenom planiranju na nivou opštine i šire. Treće, opštine nisu mogle da donesu nijednu važnu odluku bez konsultovanja mesnih zajednica. To mišljenje nije bilo obavezujuće, ali se ono uvažavalo, pogotovo kada su na čelu mesne zajednice bili uticajni ljudi. Po rečima jednog bivšeg Sekretara mesne zajednice iz Beograda, „najvažnije što je [mesna zajednica] uradila je ono što je sprečila da se uradi“.
Mesna zajednica kao oblik neposredne demokratije u post-socijalizmu?
Tri decenije nakon napuštanja socijalističkog samoupravljanja, građani ne samo da više nisu uključeni u donošenje bilo kakvih odluka na lokalu, već im je i oduzeta mogućnost da spreče realizaciju urbanističkih projekata koje smatraju štetnim za njihovu okolinu. Građanska participacija u izradi javnih politika i donošenju odluka u njihovoj opštini se svodi na učešće na lokalnim izborima na svake 4 godine. Između dva izborna ciklusa, donosioci odluka oličeni u kadrovima vladajuće stranke imaju slobodu da rade šta god hoće, od privatizacije javnog zemljišta i javno-komunalnih preduzeća do promene prostornih planova, rušenja istorijskih zdanja, gradnje gondola, itd.
Iako u formalno-pravnom smislu mesne zajednice još uvek postoje, one više nisu ni nalik onome što su nekad bile. Mesne zajednice su izgubile svoju ulogu konstitutivnog elementa društveno-političkog sistema Ustavom iz 1990. godine kojim je u Srbiji uveden višepartijski predstavnički model demokratije.
Od tada se mesne zajednice više ne spominju u Ustavu, već je pitanje mesne samouprave uređeno Zakonom o lokalnoj samoupravi, odnosno statutima gradova i opština. Što je još važnije, mesne zajednice od tada više nemaju svoje predstavnike u skupštini opštine koja je u novom političkom sistemu isključivo sastavljena od odbornika izabranih na lokalnim izborima. Time je ukinuta mogućnost neposrednog odlučivanja građana o pitanjima vezanim za uređivanje njihovog naselja, pa su mesne zajednice praktično postale ispostava opštinskih vlasti umesto da budu oblik neposredne demokratije.
Po aktuelnom Zakonu o lokalnoj samoupravi, jedinice lokalne samouprave mogu da obrazuju mesne zajednice ili druge oblike mesne samouprave, ali nemaju obavezu da to čine.7 Opštinama je prepušteno da svojim statutima regulišu način osnivanja, izbora organa i rad mesne zajednice. Iako su mesne zajednice zadržale svojstvo pravnog lica, oduzeta su im svojinska prava i finansijska autonomija tako da mesne zajednice više nemaju budžet. Imajući u vidu nepovoljan pravni i politički kontekst, mesne zajednice su danas uglavnom zanemarene od strane gradova i opština. Dok u seoskim i prigradskim sredinama one donekle igraju ulogu posrednika između lokalnog stanovništva i opštinske uprave, u gradovima su mesne zajednice uglavnom neaktivne.8 To pogotovo važi za centralne beogradske opštine u kojima mesne zajednice nisu uopšte funkcionalne.
Imajući u vidu rastući broj lokalnih građanskih inicijativa i pokreta koji se zalažu za ostvarivanje prava i interesa građana u raznim oblastima, od urbanizma do zaštite životne sredine, postoji velika potreba za oživljavanjem mesnih zajednica u Srbiji. Efikasne mesne zajednice kroz koje bi građani mogli neposredno da odlučuju o ostvarivanju svojih interesa i zadovoljavanju svojih potreba na lokalu bi omogućile da se kanališe građanski aktivizam koji se odvija van formalnih tokova i često prerasta u proteste. Građani bi kroz mesne zajednice imali priliku da neposredno učestvuju u odlukama o pitanjima vezanim za uređivanje i upravljanje njihovim naseljima, što bi doprinelo unapređenju procesa izrade javnih politika kao i njihovom prihvatanju od strane građana. S obzirom na bogato nasleđe jugoslovenskog samoupravnog socijalizma i činjenicu da mesne zajednice još uvek postoje u formalno-pravnom smislu, oživljavanje mesnih zajednica se danas nameće kao nezaobilazna mera za uključivanje građana u upravljanje gradskim i opštinskim naseljima.
- Stefanović, Radoje, „Samodoprinos umesto kredita“, NIN, 22 jul 2021, str. 38-39
- Vujadinović, Petar (2010), Analiza sistema mesne samouprave, Užice: Stalna konferencija gradova i opština, str. 7
- Kardelj, Edvard (1981), O komuni, Beograd: Radnička štampa, str. 221
- Ustav Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije: Ustavi socijalističkih republika i pokrajina: Ustavni zakon, Registar pojmova, Beograd: Prosveta, 1974, član 114.
- Duda, Igor (2020), „‘Radim sve što treba.’ Aktivisti u mjesnim zajednicama u Jugoslaviji 1970-ih i 1980-ih“, Časopis za suvremenu povijest, 52(3), str. 739-741
- Kovačević, Živorad (1981), „Kardelj – Teoretičar i neimar komune“ u: Edvard Kardelj, O komuni, Beograd: Radnička štampa, str.
- Zakon o lokalnoj samoupravi, Sl. glasnik RS, br. 129/2007, 83/2014 – dr. zakon, 101/2016 – dr. zakon i 47/2018, član 8
- Dragan Stojković, „Lokalna samouprava – nekad i sadˮ, u Zlatoje Martinov, Aleksandar Kraus, Ljiljana Latinović, Dragan Stojković, Iskustva socijalizma: da li društveno-ekonomsko nasleđe SFRJ može biti zaloga za budućnost?, UG Borba za socijalizam i Most Art Jugoslavija, Zemun, 2021, str. 78.
