Oduzimaju nam javne zelene površine, prostore za parkove i dečija igrališta. Umesto bolnica, domova zdravlja, škola i vrtića grade se šoping molovi, parkinzi ili privatni posedi – kako da se organizujemo i odbranimo javne interese naših zajednica?
U Srbiji se poslednjih dvadeset godina ukupni regulatorni okvir planiranja gradova transformiše tako da liči na regulaciju država članica Evropske unije, sa kojom mora biti usklađen. Tokom tog procesa, naše institucije su deklarativno usvojile ista ta načela, te je danas i naša ukupna planska regulativa (prostorni i urbanistički planovi, strategije održivog urbanog razvoja, i zakoni) puna ovakvih i sličnih demokratskih načela koja se prepisuju iz planskih dokumenata višeg u planska dokumenta nižeg reda. Međutim, korak koji sledi nakon što deklarativno uvedemo ta načela u regulativu, naše institucije nisu napravile. Stoga, naše društvo nema konsenzus o tome šta tačno učešće javnosti i javni interes znači, kako se mere rezultati učešća javnosti i kako će se najefikasnije operacionalizovati ta načela u praksi. Istraživanja i diskusije o ovim pitanjima vode se najviše u okviru akademske zajednice i civilnog sektora.
Šta podrazumeva građanska participacija?
Participacija se odnosi na proces kojim se omogućava građanima da utiču i učestvuju u upravljanju urbanim razvojem za koje su zadužene institucije, od Vlade, do lokalnih samouprava, odnosno da učestvuju u donošenju odluka, svim fazama izrade planskih dokumenata, kao i u sprovođenju istih. Participativni pristup planiranju urbanog razvoja predstavlja set alata i mehanizama koji se primenjuju kako bi se u celokupni proces planiranja uključile sve zainteresovane strane, te kako bi se njihovi stavovi, potrebe i interesi saslušali, artikulisali i preveli u planska rešenja. Takođe, deo tih alata i mehanizama služi za kreiranje odgovarajućeg okruženja, odnosno “arene” u kojoj ravnopravno treba da učestvuju različiti akteri, odnosno predstavnici svih sektora (javnog, privatnog i civilnog), sa prvobitno jasno postavljenim ciljem koji treba da se ostavri kroz saradnju svih aktera. Ravnopravno učešće javnosti u upravljanju urbanim razvojem nije jednostavan proces jer na njega utiče mnogo faktora i sila koji deluju u jednom društvu, kao i različite pozicije moći aktera, te ne postoji ni jedinstveni recept koji se može podjednako lako prepisati kao što je to slučaj sa prostim prepisivanjem tog načela u regulatorni okvir. Upravo je zbog toga važno da postoji konsenzus o tome kako će se participacija sprovoditi na različitim nivoima upravljanja i u različitim fazama planiranja, po kojim pravilima i kriterijumima i kakav će se normativni okvir učešća javnosti u upravljanju urbanim razvojem postaviti i kao takav poštovati i sprovoditi.
Gradovi danas nisu u mogućnosti da odgovore na skup ubrzanih promena i razvojnih problema koji stvaraju pritisak na životnu i građenu sredinu, i kvalitet života bez učešća javnosti u tim procesima. Naime, proces participacije predstavlja saradnju na rešavanju problema i kreiranju budućnosti naših gradova – doprinosi rešavanju konflikata u najranijim fazama planiranja i sprečava njihovu obimniju pojavu u kasnijim fazama; doprinosi promenama odnosa resursa i moći između vlasti i građana; usmerava različite interese aktera; može da obezbedi efikasnije sprovođenje odluka i planskih rešenja i na taj način omogući dovoljno brze reakcije na probleme sa kojima se društvo i zajednice suočavaju. Takođe, inicijativa da se upravljanju urbanim razvojem pristupi participativno treba i može da potekne od institucija i lokalnih samouprava, ali i od građana, i obe inicijative su podjenako potrebne, odnosno legitimne.
Sprovođenje i uspešne rezultate participacije uslovljavaju pretpostavke da se prilikom upravljanja urbanim razvojem lokalne samouprave i planeri stavljaju javni interes ispred interesa kapitala i pojedinaca, da teže da dođu do održivih planskih rešenja koja odgovaraju na realne potrebe građana, kao i da teže očuvanju ravnopravnosti svih aktera u tom procesu. Takođe, pretpostavka je i da građani imaju poverenje u institucije, da je građanstvo aktivno, da se donosioci odluka, predstavnici institucija i planeri ne osećaju ugroženo i brinu za ograničavanje njihove moći i ličnih interesa.
Polja konflikta u domenu urbanog razvoja
U našem društvu i gradovima učešće građana je svedeno na minimum i puku formalnost bez stvarnih i opipljivih rezultata, tako što je regulativom ozakonjen samo jedan mehanizam učešća – rani javni uvid i javni uvid u nacrt plana, koji prati javna rasprava o istom. Primenjivanje svih drugih, neformalnih, mehanizama predmet je volje umrtvljenih institucija, na šta ih ni jedan segment planske i zakonske regulative ne obavezuje, te se retko i dešava. Pomenuto načelo transparentnosti i učešća građana u upravljanju urbanim razvojem sa početka teksta, u praksi se praktikuje, dakle, samo u jednoj fazi izrade planiskih dokumenata koja dolazi na samom kraju procesa.
Taj proces započinje odlukom Skupštine grada da se pristupi izradi određenog plana ili strategije, o kojoj građani nisu obavešteni. Javnost saznaje da je u toku izrada nekog planskog dokumenta kada se nacrt tog dokumenta stavi na javni uvid. O tome je lokalna samouprava dužna da građane obavesti putem, svaki put drugog, proizvoljnog sredstva informisanja, što uvek bude formalno ispunjeno, ali tako distribuirana informacija nikada ne stigne do svih zainteresovanih strana javnosti. Ukoliko javnost ipak primi informaciju o javnom uvidu koji traje trideset dana, može otići u prostorije lokalne samouprave da plan pogleda i da dobije dodatna objašnjenja u vezi nacrta plana od planera. Zatim, ako su oni građani koji su izvršili uvid u nacrt planskog dokumenta razumeli njegov sadržaj i ciljeve, na osnovu toga mogu pismenim putem podneti primedbe. Potom se na isti način kao i javni uvid, oglašava termin javne rasprave na kojoj samo oni građani koji su saznali za javni uvid, izvršili ga i predali pismene primedbe mogu iste da obrazlože u vremenski ograničenom periodu od pet minuta.
Održavanje javne rasprave i nije suštinski javno, budući da se održava radnim danima tokom radnog vremena, a zabranjeno je o njoj napraviti i dalje prenositi video ili audio zapis. Komisija za planove po završetku javne rasprave odlučuje o tome da li se neke primedbe prihvataju ili se odbacuju, a te odluke ulaze u zapisnik koji se prosleđuje planerima kako bi eventualno uneli izmene u nacrt planskog dokumenta. Zapisnik se ne objavljuje javno iako jeste javni dokument – građani ga mogu dobiti putem zahteva za pristup informacijama od javnog značaja. Sledeća prilika kojom javnost može saznati o rezultatima svog učešća u ovom procesu jeste kada Skupština jedinice lokalne samouprave usvoji nacrt, te se usvojeni planski dokument objavi u lokalnom službenom listu. U tom trenutku, ako ne i pre, građanima postaje jasno da je njihovo pravo na učešće u kreiranju javnih politika urbanog razvoja i oblikovanje sopstvenog neposrednog okruženja zanemareno.
U ovakvoj praksi prostora za konflikt različitih interesa ima na pretek. U samo promišljanje prioritetnih planskih dokumenata koja treba izraditi kako bi se definisale i sprovodile javne politike urbanog razvoja, javnost nije uključena. U koncipiranje vizije, ciljeva, politika urbanog razvoja, planskih rešenja i načina sprovođenja istih, institucije takođe ne uključuju građane, već se vode interesima i potreba političko-ekonomskih struktura koje se nalaze na pozicijama donosioca odluka koji su, usled odsustva participacije građana, jedini poznati. Situaciju u kojoj se građani prvi put suočavaju sa predloženim urbanim razvojem njihovog neposrednog okruženja karakteriše i nerazumevanje kompleksnog i birokratskog jezika i kojim se planska dokumenta pišu, kao i ukupne procedure planiranja. Rezultati učešća građana na javnim raspravama, odnosno nedostatak istih, dovode do razočarenja, a zajedno sa svim prethodnim manjkavostima procesa učešća građana u procesu, i do potpunog nepoverenja u institucije i lokalne samouprave i naposletku sukoba. Celokupni proces izrade planskih dokumenata i kreiranja politika urbanog razvoja dizajniran je tako da samo formalno ispuni zakonski propisanu obavezu javnog uvida i javne rasprave, kako bi zapravo podržao i što brže sproveo interese investitora i kapitala, na uštrb građana i javnog interesa.
Postoje primeri lokalnih samouprava u Srbiji koje su koristile i sprovodile neformalne mehanizme participacije u nekoliko ili u svim fazama izrade planskih dokumenata ili preraspodele lokalnog budzeta, što je u većini slučajeva realizovano kroz saradnju i projekte sa međunarodnim organizacijama i fondacijama i strukovnim udruženjima. Međutim, ti projekti su u određenoj meri doprineli edukaciji planera i ostalih zaposlenih u lokalnim institucijama i samoupravama, ali njihov doprinos nije izašao iz tih okvira, odnosno nije uticao na inertnost sistema planiranja niti je stvorio prostor za javnu diskusiju o potrebama da se regulatorni okvir unapredi. Takođe, takvi projekti i neformalni mehanizmi participacije primenjivani su u sferama urbanog razvoja u kojima nisu postojali snažni uticaji moći i interesi pojedinaca i kapitala.
Zašto je važno da se uključimo u upravljanje urbanim razvojem
Kada inicijativa za učešće građana u upravljanju urbanim razvojem ne dolazi od institucija i lokalnih samouprava, ona dolazi od samih građana. Naime, na lokalnim nivoima građani reaguju, okupljaju se i organizuju kako bi se protivili različitim oblicima nepoželjnog urbanog razvoja u svom okruženju u čije procese koncipiranja, izrade ili sprovođenja nisu bili uključeni, niti oni odgovaraju na stvarne potrebe i interese građana. Postoje različiti tipovi građanskih inicijativa koje reaguju na različite faze u procesu planiranja. Stoga, postoje grupe građana koje uspeju da saznaju na vreme da je nacrt plana koji bi trebalo da uredi njihov kraj na javnom uvidu i da se blagovremeno organizuju kako bi iskoristili formalni mehanizam koji imaju na raspolaganju – primedbe i javnu raspravu. To je slučaj sa inicijativom „Sačuvajmo zelenu Zvezdaru“ koja predstavlja dobar primer organizovanja građana, upotrebe resursa koje imaju na raspolaganju i uzimanje aktivnog učešća u podnošenju 1200 primedbi na nacrt plana i argumentovanih odbrani tih primedbi na javnoj raspravi, što je stvorilo određeni nivo pritiska na gradsku upravu i održavanje javne rasprave u dva termina.
Građani su uspeli delimično da se izbore za javni interes, budući da postoje snažni uticaji moći privatnih interesa na usvajanje predloženog plana bez izmena. U ređim, ali vrednim slučajevima, postoje primeri inicijativa građana koje zahtevaju da se za područje njihovog kraja donese odluka i počne sa izradom planova regulacije i da budu uključeni u taj proces od samog početka, što je slučaj inicijative „Ne dam kej“. Obe ove inicijative su uložile napore da se osmisle i praktikuju neformalne mehanizme participacije, odnosno umrežavale su se sa drugim građanskim inicijativama radi razmene znanja i iskustva, organizovale su radionice čitanja planova i osmišljavanja i artikulisanja njihovih potreba i interesa u predloge i alternativna rešenja, pozivale su lokalne institucije i samouprave na razgovore, sastanke i diskusije o kreiranim predlozima, itd.
Nasuprot građanskom aktivizmu, suočeni smo sa pasivnošću institucija i lokalnim samoupravama koje ne samo što ignorišu građane, već ih smišljeno i organizovano sabotiraju.
Važno je da se grupe građana i građanki međusobno povezuju i osnažuju kako ne bi ostali pojedinačni primeri inicijativa koje pokušavaju da ostvare pomake u sistemu planiranja u pojedinačnim slučajevima – već da zajednički i solidarno pokušavaju da postave bolje okvire i uslove za celu zajednicu.
Tekst je nastao u saradnji sa Olof Palme International Center, u okviru projekta „Towards participatory shaping of urban development“.
